Складні ситуації потребують складних рішень. Подолання кадрового голоду в судах, передбачення дієвого механізму формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та пошук оптимального формату взаємодії з громадськістю — це лише кілька найнагальніших питань, з якими належить визначитися парламенту в найближчому майбутньому. І це завдання — не з простих.
Уже, мабуть, ні в кого не виникає сумнівів у потребі оптимізації процедури добору майбутніх суддів. Цей процес повинен бути швидшим, але не за рахунок зниження якості фінального результату, а за рахунок оптимізації процедур.
А от якою має бути ідеальна модель залучення громадськості до кадрових процедур у судовій системі? Однозначну відповідь на це запитання дати надзвичайно складно. Попри те, що Україна має чималий досвід участі громадськості в кадрових суддівських процедурах, пошук оптимальної моделі триває. І дискусія також.
Як гадаєте, чи потрібно вдосконалювати систему добору кандидатів на посаду судді та кваліфікаційного оцінювання суддів?
Олексій МАЛОВАЦЬКИЙ,
заступник голови Вищої ради правосуддя
Наявну процедуру добору суддів має бути спрощено. Зараз, щоб стати суддею, треба пройти 15 стадій добору за участю великої кількості органів із різними функціями та повноваженнями. Весь цей процес триває в найкращому випадку 2‒2,5 року, а подекуди — до десяти років.
Такий складний доступ до професії є ключовою причиною дефіциту кадрів у судовій системі та вікового перекосу в суддівському корпусі. Потрібно запровадити ефективну модель добору суддів, скоротивши стадії конкурсних процедур з 15 до трьох, зберігши при цьому високий рівень вимог до суддів. Доречним було б запровадження в округах незалежних центрів оцінювання, які б мали стандартизовані підходи до визначення кваліфікації суддів. Надзвичайно важливим також є застосування єдиних критеріїв кар’єрного зростання. При цьому суб’єктивні фактори в оцінюванні потрібно звести до мінімуму.
Для того щоб залучити до суддівських лав молодих амбітних людей, треба встановити прозору процедуру переходу з одного суду в інший — по вертикалі і по горизонталі, а також запровадити механізми заохочення суддів залежно від навантаження та ефективності роботи. Зрозуміла перспектива кар’єрного зростання для суддів надзвичайно важлива.
Згідно з рекомендаціями органу Ради Європи з антикорупційного моніторингу (Groupof Statesagainst Corruption) кожні три роки судді мають проходити підвищення кваліфікації, як лікарі чи адвокати. Що ж стосується кваліфікаційного оцінювання діючих суддів, то Венеціанська комісія вказувала на те, що його можливо запровадити як разовий та винятковий захід після подій 2014 року.
З часу законодавчих змін минуло шість років, але через тривалі процедури близько двох тисяч суддів досі не завершили попереднє «надзвичайне» кваліфікаційне оцінювання. Зупинка роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, зумовлена ухваленням Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 193-IX, взагалі заморозила ситуацію, загальмувала ротацію кадрів у апеляційних судах та судах першої інстанцій. Ухвалення законопроєкту № 3711 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» дасть можливість Вищій раді правосуддя сформувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та запустити процес добору, кваліфікаційного оцінювання суддів і вирішити інші питання суддівської кар’єри.
Чи є виправданою участь громадськості в процедурах добору та кваліфікаційного оцінювання суддів у форматі, передбаченому Законом України «Про судоустрій і статус суддів»?
Олександр КРАВЕЦЬ,
суддя П’ятого апеляційного адміністративного суду, член правління Асоціації розвитку суддівського самоврядування України, к.ю.н.
На моє переконання, з огляду на власний негативний досвід комунікації з Громадською радою доброчесності, яка, незважаючи на документальне спростування її політично вмотивованих та упереджених висновків, жодного разу їх не переглянула, формувати суддівський корпус мають лише представники професійного середовища. Щодо громадськості, то їй має бути надано лише контрольну функцію за здійсненням таких повноважень. І на цьому наголошувала Асоціація розвитку суддівського самоврядування України у своєму висновку щодо законопроєкту № 3534.
Зокрема, вважаємо, що Громадську раду доброчесності повинно бути реформовано зі зміненням назви на Раду громадського контролю при Вищій раді правосуддя. Також потрібно змінити порядок її формування і передбачити, що кандидат до складу ради може пропонуватися лише однією громадською організацією, а не кількома. Це унеможливить маніпуляції з виборчим процесом та участь осіб із сумнівною репутацією. Також слід обмежити участь у Раді тільки однією каденцією.
Треба чітко визначити обов’язки та правовий статус Ради громадського контролю і залишити за нею функцію контролю за діяльністю органу суддівського врядування та позбавити безпосередньої участі у формуванні суддівського корпусу.
Також вважаємо, що повноваження на проведення першого етапу кваліфікаційного оцінювання професійної етики та доброчесності має бути передано Раді суддів України. За результатами оцінювання остання повинна прийняти рішення, в якому вказати конкретний бал. Зазначений етап має бути допуском або недопуском до подальшої процедури кваліфікаційного оцінювання професійної здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді. Зі свого боку об’єкт оцінювання повинен бути наділений правом на оскарження негативного рішення Ради суддів України до адміністративного суду.
Мінімальний прохідний бал і зальний бал під час проведення кваліфікаційного оцінювання суддів має встановлювати Вища рада правосуддя шляхом підсумовування балів, зазначених у рішенні Ради суддів України та ВККС, із прийняттям рішення про відповідність чи невідповідність займаній чи вакантній посаді судді.
Який із запропонований останнім часом в низці законопроєктів механізмів залучення громадськості до кадрових суддівських процедур імпонує вам найбільше? Чому?
Тетяна ЮЩЕНКО,
адвокат, к.ю.н.
Запит на віднаходження оптимального механізму залучення громадськості до формування високопрофесійного та доброчесного суддівського корпусу став причиною появи чималої кількості законодавчих ініціатив, автори яких викладають своє, часом дуже сміливе, бачення вирішення вказаного питання.
Так, проєктом № 3534 від 25 травня 2020 року пропонується, зокрема, доповнити абзац 2 частини 1 статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» положеннями щодо участі Громадської ради доброчесності в процедурі кваліфікаційного оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді.
Президентський законопроєкт № 3711 від 22 червня 2020 року, маючи на меті узгодження положень законодавства з рішеннями Конституційного Суду від 18 лютого 2020 року, передбачає підпорядкування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України Вищій раді правосуддя. При цьому головний акцент законопроєкту на порядку формування вказаного органу. Жодних змін до положень, якими визначено роль Громадської ради доброчесності, не пропонується.
На противагу вказаному законопроєкту альтернативний № 3711-1 від 7 липня 2020 року передбачає збереження автономності ВККС та змінення статусу Громадської ради доброчесності в бік посилення її впливу на кадрові суддівські процеси. Так, пропонується включити вказаний орган до суб’єктів, які мають право здійснювати моніторинг способу життя судді, наділити правом звертатися з дисциплінарною скаргою щодо суддів та дозволити здійснювати інші дії, потрібні для реалізації його повноважень. Організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Ради пропонується покласти на секретаріат ВККС.
Інший альтернативний до президентського законопроєкт № 3711-2 пропонує виключити статтю 87 із Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка передбачає, що Громадська рада доброчесності утворюється з метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. Крім того, вказаний проєкт фактично пропонує ліквідувати ВККС як окремий орган суддівського врядування, створивши натомість Кваліфікаційну палату у Вищій раді правосуддя. Також пропонується створити Громадську раду міжнародних експертів, яка буде консультативним органом Вищої ради правосуддя для сприяння їй у питаннях визначення кількісного складу суддів у судах, навантаження суддів та інших питаннях, визначених окремим положенням Вищої ради правосуддя. При цьому допускається участь громадян України та іноземців. Єдина відмінність — наявність норми про те, що організаційно-технічне забезпечення діяльності ради здійснює Державна судова адміністрація, а також залучаються кошти міжнародної технічної допомоги.
Даючи відповідь на запитання щодо найбільш оптимального, на мою думку, шляху залучення громадськості до процесу формування суддівського корпусу, хотіла б нагадати зміст одного з висновків Венеціанської комісії про те, що замість того, щоб утворювати окремий орган на допомогу Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, доцільніше розширити склад самої ВККС, включивши до нього також представників громадянського суспільства, яких можна було б призначати в порядку, передбаченому частинами 9‒20 статті 87 зазначеного вище закону. Це сприяло б зміцненню довіри суспільства до процедури оцінювання та забезпеченню дотримання всіма особами, залученими до оцінювання суддів і кандидатів на посаду судді, одного порядку, встановленого одним органом, ухваленню ними рішень на основі однакового рівня поінформованості.
Висловлюю також переконання в тому, що саме такий спосіб долучення забезпечив би повноцінну реалізацію громадськістю права на участь в управлінні державними справами, гарантованого статтею 38 Конституції України, та водночас сприяв би дотриманню основних принципів незалежності судових органів. Крім того, погоджуюся з тими науковцями, а також представниками громадянського суспільства, які критично оцінюють пропозицію щодо концентрації всіх кадрових повноважень стосовно суддів у Вищій раді правосуддя. На нинішньому етапі реформування системи це рішення є передчасним і може призвести до ще більшого кадрового колапсу.
Маю сподівання, що в процесі доопрацювання законопроєктів у Верховній Раді України буде заслухано та почуто не лише законотворців і представників громадянського суспільства, але й суддів. Результатом має стати високоякісний закон, який відповідає всім стандартам і гарантіям суддівської незалежності.
Чи є передбачений Законом України «Про судоустрій і статус суддів» формат залучення громадськості до кадрових суддівських процедур оптимальним? Можливо, він потребує змін? Яких саме?
Михайло ЖЕРНАКОВ,
голова правління Фундації DEJURE, д.ю.н.
Ідея залучити громадськість до оцінювання суддів в Україні не є новою.
Те, що для суддівського врядування нібито є якийсь загальновизнаний стандарт, що обов’язково суддів мають обирати «більшість суддів, обраних суддями», — міф.
Венеціанська комісія неодноразово наголошувала на тому, що судові ради не є органами суддівського «самоврядування».
«Щоб уникнути корпоративізму та політизації, потрібно моніторити судову владу через членів судової ради, що не є суддями… Корпоративізм має бути збалансований членством інших правничих професій, «користувачів» судової системи, тобто адвокатами, прокурорами, нотаріусами, науковцями, громадянським суспільством», — наголошує Венеціанська комісія у своєму висновку CDL-REF(2019)031-e.
У Литві в комісії з добору суддів більшість (4 із 7) становлять представники громадськості, а очолює її журналіст. До речі, відтоді як ввели саме такий склад комісії, довіра до судової влади значно зросла.
З 2016 року в Конституції є вимога доброчесності для суддів. Водночас ні критеріїв доброчесності, ні адекватних механізмів її перевірки не існувало.
Тоді, власне, і з’явилася ідея Громадської ради доброчесності.
За задумом, це мав бути механізм «вето» громадськості на кар’єру судді. Якщо щодо доброчесності судді були сумніви в представників громадськості (причому не абиякої, а фахової), такий суддя не міг більше обіймати посаду. І навпаки, суддівський корпус, формований із суддів, яким громадськість довіряє, повинен був мати виняткову довіру громадян. Це також була законна і цивілізована альтернатива «сміттєвій люстрації» та іншим способам, які народ використовував, намагаючись вплинути на суддів, що втратили довіру.
ГРД на підставі міжнародних стандартів розробила критерії та методику оцінювання, проаналізувала близько 3000 суддів і кандидатів на посаду судді, зокрема, до Верховного Суду, ухвалила і передала ВККС сотні висновків про невідповідність кандидатів і суддів критеріям доброчесності та професійної етики.
На жаль, це не призвело до ефективного очищення суддівського корпусу. Законодавець суттєво обмежив повноваження ГРД і залишив їй фактично дорадчу функцію замість «вето», як було в оригінальному задумі. Остаточні рішення приймали ВККС і Вища рада правосуддя.
У підсумку до Верховного Суду пройшли щонайменше 44 недоброчесні кандидати, а за результатами кваліфікаційного оцінювання звільнено лише близько 1 % суддів.
Для забезпечення ефективної участі громадськості в суддівському врядуванні потрібно наділити ГРД реальними повноваженнями. Моделі можуть бути різні, головне, щоб висновки мали реальний вплив на кар’єру суддів. Щоб недоброчесні судді залишали посади, а на їхні місця приходили професіонали з незаплямованою репутацією, вільні від політичних впливів.
Інший важливий аспект — це ресурси. ГРД не є громадською радою в класичному розумінні. Вона фактично виконує делеговані повноваження держави, а це величезні масиви роботи. Це неможливо якісно і довго робити без жодної копійки фінансування. Тому для того, щоб ГРД могла якісно і своєчасно виконувати свої функції, її потрібно забезпечити бодай базовими потребами — приміщенням, секретаріатом, адекватною компенсацією за робочий час.
Якісний і доброчесний суддівський корпус і належне суддівське врядування потрібні всім: користувачам судових послуг, самим суддям, усьому народові Україні. А для досягнення цього ми всі: адвокати, науковці, чесні судді, представники громадянського суспільства — маємо об’єднати зусилля.
Чи є передбачений Законом України «Про судоустрій і статус суддів» формат залучення громадськості до кадрових суддівських процедур оптимальним? Можливо, він потребує змін? Яких саме?
Віталій ТИТИЧ,
керуючий партнер АО «Титич і Партнери»
З набранням чинності Законами України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» та «Про судоустрій і статус суддів» (нова редакція) у жовтні 2016 року стартувала чергова «судова реформа», однією з новацій якої було залучення представників громадськості до безпосередньої участі в реалізації процедур кваліфікаційного оцінювання суддів. Таке рішення законодавця фактично стало реакцією на неспроможність органів суддівського врядування забезпечити якісне оновлення суддівського корпусу і повернути довіру громадян до судової влади, як це було передбачено законами «Про забезпечення права на справедливий суд», «Про відновлення довіри до судової системи України».
Відповідно до статті 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» із метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді/кандидата критеріям професійної етики та доброчесності створювалася Громадська рада доброчесності (ГРД). Цією самою статтею визначено формат участі ГРД у кадрових суддівських процедурах. Для виконання функцій, визначених вказаним законом, законодавець наділив ГРД правом:
збирати, перевіряти та аналізувати інформацію щодо судді та надавати її ВККС; надавати ВККС висновок про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності; делегувати представника для участі в засіданні ВККС, створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів.
В уявленні авторів судової реформи цей набір повноважень ГРД символізував «новий механізм стимулювання доброчесної поведінки суддів», яким ГРД мали «забезпечити функціонування судової влади за принципами верховенства права і гарантування кожному права на справедливий судовий розгляд». Прогнозуючи соціально-економічні наслідки закону, законодавець мріяв, що діяльність ГРД допомагатиме «очищенню судової системи від осіб, які не відповідають критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності, що сприятиме відновленню довіри громадян до судової системи, оновленню суддівського корпусу відповідно до суспільних очікувань, посиленню авторитету судової гілки влади» (цитати наведено з пояснювальної записки до законопроєкту, — прим. ред.).
Відповідно до змісту закону ГРД має статус колегіального дорадчого органу, утвореного для виконання допоміжних і консультативних функцій, без делегування її будь-яких повноважень ВККС (консультативна функція неадміністративного характеру). ГРД не делеговано жодних повноважень, які можуть розглядатися як владні управлінські функції. Закон не передбачає будь-яких видатків із державного бюджету на створення та фінансування діяльності ГРД. Зокрема, на забезпечення приміщення для проведення засідань і роботи її членів. Відповідно, члени ГРД виконують свою роботу на громадських засадах, безоплатно, витрати, потрібні для виконання обов’язків, здійснюють за власний рахунок. Робота в ГРД є волонтерством — особистим рішенням представника громадянського суспільства працювати pro bono для інтересів суспільства/держави.
Тобто законодавець не надав ГРД жодних реальних прав, а також ресурсів для відстоювання суспільних інтересів, що дало можливість ВККС повністю нівелювати роботу представників громадськості.
Так, оцінюючи кандидатів до Верховного Суду, ГРД навела у своїх висновках переконливі факти недоброчесної поведінки кандидатів, а саме:
ухвалення політично мотивованих рішень; заборони мирних зібрань; свавільного порушення прав людини, що було констатовано Європейським судом з прав людини; відвертої брехні в суддівських деклараціях; непідтвердження законності походження своїх статків; толерування злочинної практики втручання в автоматизовану систему розподілу судових справ тощо.
Однак ВККС ігнорувала факти, викладені у висновках ГРД, без будь-яких пояснень. Порушуючи власне положення, ВККС не опублікувала мотивованих рішень щодо неврахування висновків ГРД.
Зазначені обставини фактично унеможливили виконання функцій ГРД — процес відбувався у спосіб, який не міг призвести до реального очищення судів від недоброчесних суддів. Відповідно, мети, закладеної в законі, не було досягнуто. Фактично «присутність» ГРД у кадрових суддівських процедурах було використано для легітимізації в очах суспільства і міжнародної спільноти протиправної діяльності ВККС. Розуміючи це, в березні 2018 року ГРД була змушена припинити свою участь у процесі кваліфікаційного оцінювання суддів. ГРД озвучила п’ять обставин, які належало змінити для того, щоб кваліфікаційне оцінювання суддів перестало бути фарсом:
запровадити реалістичний графік оцінювання суддів; забезпечити прозорість процедур оцінювання; скасувати положення Регламенту, які дають змогу ігнорувати висновки ГРД; врегулювати питання конфлікту інтересів у членів ВККС; погодити спільні критерії оцінювання.
Під тиском донорів очільники ВККС погодилися на проведення переговорів задля вирішення проблем, які стали причиною виходу ГРД з кваліфікаційного оцінювання. Медіація між ГРД та ВККС тривала майже пів року, після чого ВККС погодилась визначити спільні критерії оцінки суддів та порядок взаємодії. Проте ВККС відмовилась обговорювати ключові питання — прозорості оцінювання, вмотивованості рішень ВККС та вирішення проблеми конфлікту інтересів. Практика засвідчила, що навіть узгоджені критерії ВККС не застосовує під час кваліфоцінювання суддів.
Що стосується другої частини вашого запитання, то єдиний реальний здобуток ГРД — доведення абсолютної неефективності моделі/формату участі представників суспільства в процесах очищення/оновлення судової влади, що закладено в Законі «Про судоустрій і статус суддів». Доведення цього факту виконано ГРД на всіх необхідних рівнях. Зокрема, в суспільстві — шляхом пошуку, аналізу та якісної аргументації наших рішень, викриття та оприлюднення численних фактів протиправних дій і порушень із боку ВККС:
в науковому та правничому середовищі — шляхом публікацій експертних висновків, відстоювання їх в публічних дискусіях; в міжнародному політичному середовищі — шляхом об’єктивного незаангажованого інформування стейкхолдерів, співпраці та аргументованої полеміки з міжнародними експертами.
Україна переживає гостру соціальну кризу — кризу довіри до влади, і зокрема до судової гілки влади. Згідно з даними соціологічних опитувань судам довіряють лише 7 % громадян України. А представники міжнародних компаній в Україні, відповідно до опитування, проведеного Американською торгівельною палатою серед органів державної влади, найбільш корумпованими вважають суди.
Саме здатності судів забезпечити особі в процесі правосуддя ефективний захист порушених прав і визначає рівень довіри суспільства до судової влади. Правосуддя, або право на справедливий суд — фундаментальне право, що займає основне місце в системі глобальних цінностей демократичного суспільства, є наріжним каменем функціонування кожної цивілізованої країни. Держава, не здатна його забезпечити, не має морального права на існування. Відповідно, владна політична сила, що не гарантує своїм громадянам правосуддя, втрачає право на владу. Тож проведення реальної судової реформи з метою відновлення довіри громадян до судових інституцій є питання існування держави.
Те, що «дорадча» роль ГРД (інших громадських інституцій), абсолютно неприйнятна за наявних в Україні реалій, є доконаним фактом. Суспільство має отримати право безпосередньо делегувати свої представників до ключових органів суддівського врядування, причому в кількості, яка має забезпечити їм реальний вплив під час прийняття рішень (мінімально — право вето). Вирішення цієї проблеми можливе виключно шляхом змінення відповідного законодавства.
У парламенті зареєстровано законопроєкт про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування № 3711. Нині це єдиний законопроєкт який, враховує попередній «досвід» залучення громадськості до кадрових суддівських процедур. Зокрема, ним передбачається порядок формування ВККС конкурсною комісією у складі міжнародних експертів. Такий механізм, гіпотетично, може забезпечити участь представників громадянського суспільства у складі одного з ключових органів суддівського врядування.
На мою думку, проєкт не є досконалим — його автори намагаються знайти компроміс між здоровим глуздом і наявними правовими реаліями, які створив Конституційний Суд України (рішення від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 та від 11 березня 2020 року № 4-р/2020). Проте такий компроміс є виправданим — це краще, ніж нічого.
